L'autodeterminazione come principio chiave dell'ordine internazionale
Prof. Dr. Alfred de Zayas
Il progressivo sviluppo del diritto internazionale risponde alle esigenze economiche, sociali e politiche. Le nuove convenzioni e le risoluzioni del Consiglio di Sicurezza hanno un impatto sul diritto internazionale, così come la prassi attuale degli Stati, che genera precedenti, faits accomplis che si evolvono in legge, Stati di fatto che si separano dagli altri Stati e funzionano all'interno della comunità internazionale come entità statali, anche se non godono di riconoscimento internazionale — ex factis oritur ius.
Mentre la Carta dell'ONU serve come una sorta di Costituzione mondiale e l'articolo 103 è inequivocabile nello stabilire che la Carta prevale su tutti gli altri trattati, la narrazione politica non sempre è conforme a questa legalità e c'è un certo grado di «frammentazione» nel diritto internazionale, che gli Stati invocano in modo egoistico per applicare il diritto internazionale in modo selettivo, violando i principi generali del diritto — non per caso, ma deliberatamente e con calcolo, solo per vedere se riescono a farla franca. Qualsiasi osservatore confermerà che l'applicazione del diritto internazionale à la carte era comune nel passato, come lo è nel presente. In assenza di efficaci meccanismi di applicazione, gli Stati continueranno a violare il diritto internazionale nella più totale impunità, anche in materia dello ius cogens come la violazione del divieto dell'uso della forza di cui all'articolo 2, paragrafo 4, della Carta delle Nazioni Unite.
Nel diritto internazionale del XXI secolo, il diritto all'autodeterminazione gioca e continuerà a giocare un ruolo cruciale. È un principio chiave di un ordine internazionale pacifico, democratico ed equo.
Il mio rapporto del 2014 all'Assemblea Generale [1] è dedicato interamente alla proposta che la realizzazione del diritto all'autodeterminazione è una strategia vitale per la prevenzione dei conflitti. Il rapporto dimostra che innumerevoli guerre dal 1945 in poi hanno trovato la loro origine nell'ingiusta negazione dell'autodeterminazione, e sostiene che le Nazioni Unite avrebbero dovuto esercitare le loro responsabilità ai sensi del capitolo VII della Carta delle Nazioni Unite e adottare misure preventive per evitare lo scoppio di ostilità che hanno messo in pericolo la pace locale, regionale e internazionale. Conformemente all'obiettivo generale dell'ONU di raggiungere una pace sostenibile, l'ONU potrebbe e dovrebbe offrire i suoi buoni uffici per facilitare il dialogo e, se del caso, organizzare referenda di autodeterminazione. Il fatto che i referenda di autodeterminazione in Etiopia/Eritrea, Timor Est e Sudan siano stati organizzati solo dopo l'uccisione di decine di migliaia di esseri umani ha avuto un impatto negativo sulle Nazioni Unite, e sulla comunità internazionale in generale.
I detentori dei diritti dell'autodeterminazione sono tutti i popoli. L'articolo 1, paragrafo 1, del Patto internazionale sui diritti civili e politici e del Patto sui diritti economici, sociali e culturali, stabilisce che «tutti i popoli hanno il diritto all'autodeterminazione». Né il testo né i travaux preparatoires limitano la portata dei «popoli» a coloro che vivono sotto il dominio coloniale o comunque sotto l'occupazione. Ai sensi dell'articolo 31 della Convenzione di Vienna sul diritto dei trattati, «Tutti i popoli» significa proprio questo — e non può essere arbitrariamente limitato. Certo, il concetto di «popoli» non è mai stato definito in modo definitivo, nonostante il suo frequente utilizzo nelle sedi delle Nazioni Unite. I partecipanti a una riunione di esperti dell'UNESCO sull'autodeterminazione nel 1998 hanno approvato quella che è stata chiamata la «definizione di Kirby», riconoscendo come «popolo» un gruppo di persone con una tradizione storica comune, un'identità razziale o etnica, un'omogeneità culturale, un'unità linguistica, un'affinità religiosa o ideologica, un legame territoriale o una vita economica comune. A questo va aggiunto un elemento soggettivo: la volontà di essere identificati come popolo e la coscienza di essere un popolo. Un popolo deve essere numericamente più grande di una semplice «mera associazione di individui all'interno dello Stato». La loro pretesa diventa più convincente se hanno creato istituzioni o altri mezzi per esprimere le loro caratteristiche e identità comuni. In un linguaggio semplice, il concetto di «popoli» abbraccia minoranze etniche, linguistiche e religiose, oltre a gruppi identificabili che vivono sotto la dominazione aliena o sotto l'occupazione militare, e gruppi indigeni che sono privati dell'autonomia o della sovranità sulle loro risorse naturali.
Ai sensi dell'articolo 1, paragrafo 3, comune ai Patti, i portatori del diritto all'autodeterminazione sono tutti gli Stati parti dei Patti, ai quali non è semplicemente proibito interferire con l'esercizio del diritto, ma «devono promuovere» la sua realizzazione in modo proattivo. In altre parole, gli Stati non possono scegliere secondo i loro capricci e non hanno la prerogativa di concedere o negare pretese di autodeterminazione ad libitum. Essi devono non solo rispettare il diritto, ma anche attuarlo. Inoltre, nel diritto internazionale moderno, l'autodeterminazione è un impegno erga omnes sancito da numerosi articoli della Carta dell'ONU e da innumerevoli risoluzioni del Consiglio di sicurezza e dell'Assemblea generale. Il conferimento ai popoli del potere di godere dei diritti umani senza discriminazioni e di esercitare un certo grado di autogoverno è cruciale per la stabilità nazionale e internazionale. In caso contrario, permane un significativo potenziale di conflitto.
Anche se l'autodeterminazione è emersa come un ius cogens, superiore a molti altri principi del diritto internazionale, compresa l'integrità territoriale, non si autoesegue. Ci sono stati molti legittimi rivendicatori del diritto all'autodeterminazione che hanno visto il loro diritto negato impunemente dalle potenze occupanti, in particolare i curdi, i sahrawi, i palestinesi, i kashmiri. Altri in possesso di tutti gli elementi del diritto, compresi gli Igbo del Biafra e i Tamil dello Sri Lanka, hanno combattuto valorosamente per la loro cultura e identità e hanno subito il disaffezionamento e persino il genocidio. Altri, come i bangladesi, sono riusciti a ottenere l'indipendenza dal Pakistan, ma hanno dovuto combattere una guerra quasi genocida nel 1971, con stime di morti civili che vanno dai 300.000 ai tre milioni di esseri umani.
Negli ultimi decenni, alcuni popoli hanno raggiunto l'autodeterminazione attraverso l'effettiva separazione dalle entità statali alle quali erano stati finora associati, ma il loro status internazionale rimane inchoato a causa dei battibecchi politici tra le grandi potenze e della conseguente mancanza di riconoscimento internazionale, tra cui le entità russo-ucraine di Lugansk e Donetsk, la Repubblica di Pridnestronia (Transnistria-Moldavia), la Repubblica di Artsakh (Nagorno Karabagh), l'Abkhazia e l'Ossezia meridionale. Un altro caso riguarda la separazione della Crimea dall'Ucraina in virtù di un referendum e di una dichiarazione unilaterale di indipendenza da parte del Parlamento della Crimea. Sebbene questa espressione di autodeterminazione con esplicito riferimento al precedente del Kosovo non abbia ricevuto il riconoscimento internazionale, all'indipendenza di Crimea ha fatto seguito un altro atto di autodeterminazione — la sua richiesta formale di riunificazione con la Russia, che è stata concessa dalla Duma russa il 20 marzo 2014 e ritenuta costituzionale dalla Corte costituzionale russa. Con o senza riconoscimento internazionale, il popolo di Crimea è oggi cittadino russo. e non è concepibile che la Crimea sia mai separata dalla Russia, se non attraverso una grande guerra internazionale, uno scenario altamente improbabile.
Che piaccia o meno ad alcuni leader politici nel mondo, gli Stati di fatto possono affermare e affermano la legittimità democratica, poiché le loro popolazioni hanno agito nel perseguimento del diritto all'autodeterminazione, e hanno diritto alla piena protezione del regime del trattato internazionale sui diritti umani. Una soluzione all'impasse può avvenire solo attraverso negoziati pacifici, poiché l'uso della forza armata contro l'autodeterminazione violerebbe numerosi trattati internazionali, tra cui la Carta delle Nazioni Unite, i patti sui diritti umani e le Convenzioni della Croce Rossa di Ginevra. Sarebbe l'ultima irrazione. È importante sottolineare che non ci sono «buchi neri legali» quando si tratta di diritti umani, e che il regime dei trattati sui diritti umani prevale nelle zone di conflitto e le popolazioni di tutti gli Stati de facto godono di protezione secondo il diritto internazionale consuetudinario dei diritti umani.
Diversa è la situazione della Repubblica Turca di Cipro del Nord, perché questo Stato di fatto è emerso da un'invasione illegale dell'isola di Cipro da parte della Turchia nel 1974, in violazione della Carta delle Nazioni Unite e delle risoluzioni del Consiglio di Sicurezza dell'ONU, accompagnata da crimini di guerra e crimini contro l'umanità, tra cui l'espulsione della popolazione autoctona greco-cipriota, seguita dall'insediamento illegale dell'Anatolia-Turchia, che ovviamente non è un «popolo» avente diritto a rivendicare il diritto all'autodeterminazione a Cipro.
Un elenco molto incompleto di popoli che hanno espresso aspirazioni di autodeterminazione e di riconoscimento internazionale comprende i tibetani, i catalani, i corsi, gli austriaci del Tirolo meridionale, i veneto-italiani, i triestini, gli anglofoni camerunensi, molti gruppi minoritari dell'Africa postcoloniale, i mapuches del Cile e dell'Argentina, i popoli di Rapa Nui, Papua occidentale, i moluchi, Aceh-Sumatrans, ecc.
Le Nazioni Unite potrebbero dare un notevole contributo alla pace duratura e alla prevenzione dei conflitti convocando una conferenza internazionale per rivedere la situazione degli Stati di fatto, al fine di regolarizzare il loro status, in modo che le loro popolazioni non rimangano indefinitamente in un limbo. In effetti, dobbiamo a queste popolazioni il potere di accedere a tutti i benefici che derivano dall'essere membri della famiglia dell'ONU. Ricordiamo che per molti decenni le due Coree sono state al di fuori del sistema dell'Onu, perché una coalizione di potere avrebbe bloccato un candidato, mentre l'altra coalizione avrebbe bloccato l'altra. L'impasse è stata superata nel 1991, quando entrambi i Paesi sono stati accolti contemporaneamente all'ONU ai sensi della risoluzione 702 del Consiglio di sicurezza. Allo stesso modo, né il Vietnam del Nord né il Vietnam del Sud avevano mai raggiunto l'adesione all'Onu. Ciò è avvenuto solo dopo la riunificazione del Vietnam del Nord e del Sud e le risoluzioni formali dell'Onu del 1977.
Criteri per invocare pacificamente e democraticamente l'autodeterminazione
Il mio rapporto del 2014 all'Assemblea generale formula una serie di criteri che dovrebbero essere presi in considerazione quando si affrontano questioni di autodeterminazione. Tenendo presente che la comunità internazionale dovrà affrontare, prima o poi, l'aspirazione di così tanti popoli all'autodeterminazione, è opportuno rivedere alcune delle norme che dovrebbero essere applicate.
Ogni processo di autodeterminazione dovrebbe essere accompagnato dalla partecipazione e dal consenso dei popoli interessati. È possibile raggiungere soluzioni che garantiscano l'autodeterminazione all'interno di un'entità statale esistente, come l'autonomia, il federalismo e l'autogoverno. Se c'è una forte richiesta di separazione, tuttavia, è molto importante evitare l'uso della forza, che metterebbe in pericolo la stabilità locale, regionale e internazionale ed eroderebbe ulteriormente il godimento di altri diritti umani. Pertanto, sono necessari negoziati in buona fede e la disponibilità al compromesso; in alcuni casi, questi potrebbero essere coordinati attraverso i buoni uffici del Segretario Generale o sotto l'egida del Consiglio di Sicurezza o dell'Assemblea Generale.
Per affrontare le molteplici e complesse questioni legate al raggiungimento dell'autodeterminazione, è necessario valutare caso per caso una serie di fattori. In questo contesto, sarebbe utile che l'Assemblea Generale chiedesse alla Corte Internazionale di Giustizia di emettere pareri consultivi sulle seguenti questioni:
— Quali sono i criteri che determinerebbero l'esercizio dell'autodeterminazione attraverso una maggiore autonomia o indipendenza?
— Quale ruolo dovrebbero svolgere le Nazioni Unite nel facilitare la transizione pacifica da un'entità statale a più entità statali, o da più entità statali ad un'unica entità?
Il diritto all'autodeterminazione non si estingue con il passare del tempo perché, così come il diritto alla vita, alla libertà e all'identità, è troppo importante per potervi rinunciare. Non è valido affermare che il «popolo» abbia validamente esercitato l'autodeterminazione 50 o 100 anni fa. Ciò significherebbe che una generazione potrebbe privare le generazioni future di un diritto di ius cogens. L'autodeterminazione deve essere vissuta ogni giorno.
Tutte le manifestazioni dell'autodeterminazione sono sul tavolo: dalla piena garanzia dei diritti culturali, linguistici e religiosi, ai vari modelli di autonomia, allo status speciale in uno Stato federale, alla secessione e alla piena indipendenza, all'unificazione di due entità statali, alla cooperazione transfrontaliera e regionale.
L'attuazione dell'autodeterminazione non rientra esclusivamente nella giurisdizione nazionale dello Stato interessato, ma è una preoccupazione legittima della comunità internazionale.
Né il diritto all'autodeterminazione né il principio di integrità territoriale sono assoluti. Entrambi devono essere applicati nel contesto della Carta e dei trattati sui diritti umani, in modo da servire gli scopi e i principi delle Nazioni Unite.
Il principio dell'integrità territoriale deve essere inteso come nell'articolo 2, paragrafo 4, della Carta delle Nazioni Unite e come in innumerevoli risoluzioni dell'ONU, tra cui la 2625 sulle relazioni amichevoli e la 3314 sulla definizione del reato di aggressione. Il principio dell'integrità territoriale è un elemento importante dell'ordine internazionale, in quanto assicura continuità e stabilità. Ma è un principio di applicazione esterna, nel senso che lo Stato A non può invadere l'integrità territoriale dello Stato B. Il principio non è destinato all'applicazione interna, perché ciò annullerebbe automaticamente il diritto di autodeterminazione dello ius cogens. Ogni singolo esercizio del diritto di autodeterminazione che si traduce in secessione ha comportato un adeguamento all'integrità territoriale dell'entità statale precedente. Ci sono troppi precedenti per poterli contare.
È incontestabile che il diritto internazionale non è un concetto statico e che continua ad evolversi attraverso la pratica e i precedenti. L'indipendenza delle ex repubbliche sovietiche e la secessione dei popoli dell'ex Jugoslavia hanno creato importanti precedenti per l'attuazione dell'autodeterminazione. Questi precedenti non possono essere ignorati quando sorgono le moderne controversie sull'autodeterminazione. Non è possibile dire sì all'autodeterminazione di Estonia, Lettonia, Lituania, Slovenia, Croazia, Bosnia ed Erzegovina, Kosovo, ma poi dire no all'autodeterminazione dei popoli di Abkhazia, Ossezia meridionale o Nagorno Karabagh. Tutti questi popoli hanno gli stessi diritti umani e non devono essere discriminati. Come nel caso dei rivendicanti di successo, anche questi popoli hanno dichiarato unilateralmente l'indipendenza. Non c'è alcuna giustificazione che neghi loro il riconoscimento applicando l'autodeterminazione in modo selettivo e facendo frivole distinzioni che non hanno alcun fondamento giuridico o giudiziario.
Senza dubbio, il principio dell'integrità territoriale è stato significativamente indebolito quando la comunità internazionale ha accettato la distruzione dell'integrità territoriale dell'Unione Sovietica riconoscendo la dichiarazione unilaterale di indipendenza delle sue parti, così come le dichiarazioni unilaterali delle repubbliche jugoslave. L'aspetto più significativo è che nel 1999 i paesi della NATO hanno sferrato un attacco frontale all'integrità territoriale della Repubblica Federale di Jugoslavia, quando questa ha bombardato la Jugoslavia senza alcuna risoluzione del Consiglio di Sicurezza dell'ONU ai sensi del capitolo VII. Questa massiccia violazione del diritto internazionale è rimasta impunita fino ad oggi. Ma una chiara conseguenza di quella guerra è stato il tacito consenso all'abbandono del sacrosanto principio di integrità territoriale.
In ogni caso, il principio di integrità territoriale non può essere usato come pretesto per minare la responsabilità dello Stato di proteggere i diritti umani dei popoli sotto la sua giurisdizione. Il pieno godimento dei diritti umani da parte di tutte le persone che si trovano sotto la giurisdizione di uno Stato e il mantenimento della coesistenza pacifica tra gli Stati sono gli obiettivi principali da raggiungere. Le garanzie di uguaglianza e di non discriminazione sono necessarie per la stabilità interna degli Stati, ma la non discriminazione da sola può non essere sufficiente a tenere insieme i popoli quando non vogliono vivere insieme. Il principio dell'integrità territoriale non è una giustificazione sufficiente per perpetuare situazioni di conflitto interno che possono infestarsi e scoppiare in una guerra civile, minacciando così la pace e la sicurezza regionale e internazionale.
Un modello coerente di gravi e comprovate violazioni dei diritti umani contro una popolazione nega la legittimità dell'esercizio del potere governativo. In caso di disordini, il dialogo deve essere avviato prima di tutto nella speranza di porre rimedio alle lamentele. Gli Stati non possono prima provocare la popolazione commettendo gravi violazioni dei diritti umani e poi invocare il diritto di «autodifesa» per giustificare l'uso della forza contro di loro. Ciò violerebbe il principio dell'‘estoppel’ (ex iniuria non oritur ius), un principio generale del diritto riconosciuto dalla Corte internazionale di giustizia. Sebbene ai sensi dell'articolo 51 della Carta delle Nazioni Unite tutti gli Stati hanno il diritto di autodifesa contro gli attacchi armati, essi hanno anche la responsabilità di proteggere la vita e la sicurezza di tutte le persone sotto la loro giurisdizione. Nessuna dottrina, certamente non quella dell'integrità territoriale, può giustificare i massacri o derogare al diritto alla vita.
Anche se la «teoria riparatrice» dell'autodeterminazione può avere qualche attrattiva, soprattutto se si considera il desiderio universale di giustizia e il rifiuto generale dell'impunità per gravi violazioni dei diritti umani, è difficile applicare «l'autodeterminazione riparatrice», perché non esiste un metro di misura oggettivo e nessuno ha definito dove si trova la soglia di violazione al di sotto della quale l'autodeterminazione non sarebbe prevista e al di sopra della quale richiederebbe la separazione come punizione. È molto più pratico vedere l'autodeterminazione come un diritto umano fondamentale, non dipendente dalle azioni sbagliate di nessuno. È un diritto a sé stante. Tutti i popoli ne hanno diritto perché sono popoli con la propria cultura, identità, tradizioni — non perché qualcuno ha commesso un crimine o ha comunque violato il diritto internazionale. Il diritto si attacca ai popoli per la loro stessa ontologia. Allo stesso modo, la dottrina della «responsabilità di proteggere» non aiuta la nostra analisi, perché l'R2P è altamente soggettivo e può essere facilmente abusato, come ha ampiamente dimostrato il dibattito nell'Assemblea Generale del 23 luglio 1999.[3]
La secessione presuppone la capacità di un territorio di emergere come membro funzionante della comunità internazionale. In questo contesto, i quattro criteri di statualità della Convenzione di Montevideo sui diritti e i doveri degli Stati (1933) sono rilevanti: una popolazione permanente, un territorio definito, il governo e la capacità di entrare in relazione con altri Stati. Sono rilevanti anche le dimensioni della popolazione interessata e la vitalità economica del territorio. Una forma di governo democratico che rispetti i diritti umani e lo stato di diritto rafforza il diritto. Il riconoscimento di una nuova entità statale da parte di altri Stati è auspicabile, ma ha un effetto dichiarativo, non costitutivo.
Quando un'entità statale multietnica e/o multireligiosa viene disgregata, e le nuove entità statali che ne risultano sono anch'esse multietniche o multireligiose e continuano a soffrire di vecchie animosità e violenze, lo stesso principio di secessione può essere applicato. Se un pezzo del tutto può essere separato dal tutto, allora anche un pezzo del pezzo può essere separato secondo le stesse regole di diritto e di logica. L'obiettivo principale è quello di arrivare a un ordine mondiale in cui gli Stati osservino internamente i diritti umani e lo stato di diritto e vivano in rapporti pacifici con gli altri Stati.
L'aspirazione dei popoli ad esercitare pienamente il diritto all'autodeterminazione non si è conclusa con la decolonizzazione. Ci sono molti popoli indigeni, popoli non autogovernanti e popolazioni che vivono sotto l'occupazione che ancora lottano per l'autodeterminazione. Le loro aspirazioni devono essere prese sul serio per il bene della prevenzione dei conflitti. Il mondo post-coloniale ha lasciato un'eredità di frontiere che non corrispondono a criteri etnici, culturali, religiosi o linguistici. Si tratta di una continua fonte di tensione che può richiedere un adeguamento in conformità all'articolo 2, paragrafo 3, della Carta. La dottrina dell'uti possidetis è obsoleta e il suo mantenimento nel ventunesimo secolo senza possibilità di aggiustamenti pacifici può perpetuare violazioni dei diritti umani. In ogni caso, l'uti possidetis è chiaramente incompatibile con l'autodeterminazione, e qualsiasi trattato che pretendesse di mantenerla contro l'autodeterminazione sarebbe nullo ai sensi dell'articolo 64 della Convenzione di Vienna sul diritto dei trattati.[4]
Ai sensi della Carta delle Nazioni Unite, le Nazioni Unite hanno un ruolo cruciale da svolgere, e gli Stati dovrebbero fare appello al Segretario Generale affinché prenda l'iniziativa e contribuisca alla preparazione di modelli di autonomia, federalismo e, eventualmente, di referendum. Un metodo affidabile per determinare l'opinione pubblica ed evitare il consenso artificiale deve essere concepito in modo da garantire l'autenticità dell'espressione della volontà pubblica in assenza di minacce o di uso della forza. Si deve dare il giusto peso ai legami storici di lunga data con un territorio o una regione, ai legami religiosi con i luoghi sacri, alla coscienza del patrimonio delle generazioni precedenti, nonché all'identificazione soggettiva con un territorio. Gli accordi con persone non debitamente autorizzate a rappresentare le popolazioni interessate e gli accordi con rappresentanti fantoccio sono a maggior ragione non validi. In assenza di un processo di negoziazione in buona fede o di plebisciti, c'è il pericolo di una rivolta armata.
Per garantire una pace interna ed esterna sostenibile nel ventunesimo secolo, la comunità internazionale deve reagire ai segnali di allarme rapido e stabilire meccanismi di prevenzione dei conflitti. Facilitare il dialogo tra i popoli e organizzare tempestivamente i referendum sono strumenti per garantire l'evoluzione pacifica delle relazioni nazionali e internazionali. L'inclusione di tutte le parti interessate deve essere la regola, non l'eccezione.
In conclusione, celebriamo l'attuazione dell'autodeterminazione dei popoli come espressione di democrazia, in quanto la democrazia è una forma di autodeterminazione!
Prof. Dr. Alfred de Zayas
(Ex esperto indipendente dell'ONU per la promozione di un ordine internazionale democratico ed equo, Ginevra, Svizzera febbraio 2018
